'일본국기 모독죄'로 조선을 궁지로 몰아넣자는 것이었다. 그사이 강화만의 일본 함대에서는 시시로 대포를 쏘아 조선측접견대관을 공포에 떨게 하였다. 간접적인 협박이었다. 이것은 1853년 페리 제독이 일본을 원정했을 때 에도만에 함대를 진입시켜 해상시위를 하는 가운데 [미일화친조약(1854년)]을 체결한 것과 같은 수법이었다. 기세에 눌린 조선측이 일본의 요구에 끌려가는 형국이었다.

이때 조선 조정에서는 일본과 강화를 하느냐의 여부를 놓고 의론이 분분하였다. 김병학, 홍순목 등 대부분의 대신들은 반대하는 쪽이었다. 그러나 우의정 박규수는 "삼천리 강토가 내수외양의 방책을 다 했던들, 조그마한 섬나라가 이처럼 감히 우리나라를 엿보고 공갈과 협박을 자행할 수 있겠는가? 분하고 원통하지만 오늘날의 조선군대로는 일본세력을 막을 수 없다. 일단 강화를 하자!"하며 강화를 찬성하였다.

이때 청국을 다녀온 이유원이 개항을 권고하는 총리아문대신(이홍장)의 긴급 서한을 전하였다. 자국내에도 많은 문제들이 있었던 청국은 조선에 분쟁이 이는 것을 원치 않았고, 게다가 남하하려는 러시아를 고려할 때 일본이 조선과 맺은 조약을 굳이 저지할 필요가 없다고 생각한 것이었다.

결국 조정은 강화쪽으로 방침을 굳히게 되었다. 강회도의 연무당에서 조선의 대표(신헌과 윤자승)와 일본의 대표(구로다와 이노우에) 사이에 [조일수호조약](1876년 2월 21일, [강화도 조약] 혹은 [병자수호조약])이 체결되었다. 그해 8월에는 위 조약에 근거하여 수호조규부록과 무역규칙이 성립되었다.

조일수호조규 제1조는 '조선국은 자주국으로서 일본국과 평등한 권리를 보유한다'고 되어 있다. 여타의 조항은 2개 항의 개항(원산은 1879년 8월 28일, 인천은 1881년 2월 28일), 사절의 파견 및 일본인의 개항장 왕래와 통상허가, 땅의 임차와 가옥 건축, 일본의 조선해안 측량, 영사의 파견과 재판권 등이다. 부록에서는 개항장 10리 이내의 일본인 자유여행과 일본화폐 유통의 허가가 결정되었고, 무역규칙에는 아편무역의 금지와 일본선박의 입항세 면제, 그리고 이론 수출입품의 관세 면제라는 사상 초유의 무관세 조항(관세권은 1883년 11월 회복함)이 들어 있었다. 강화도 조약은 형식상 조선이 최초로 체결한 근대적 조약이었지만, 내용상은 불평등 조약이었다. 우선 조약의 일방성에 문제가 있었다. 모든 내용이 일본측의 조선에 대한 권리를 규정하고 있고, 조약의 유효기간이나 폐기에 관한 조항이 없으니 물리력을 가진 일본이 원하는 만큼 존속시킬 수 있게 됐다. 일본 화폐의 유통권 확보, 수출입 상품에 대한 무관세, 개항장에서의 일본인 범죄에 대한 조선의 행사 배제 등 일본은 조선측의 무지를 이용해 거의 사기극을 벌인 것이나 다름 없었다. 결국 이 조약은 일본에게는 준비된 정한론 실행의 첫 단계였고, 조선에게는 준비 없는 근대화의 첫걸음이었다.

최익현은 1876년 1월 한양에 올라와 도끼를 메고 궁궐 앞에 엎드려 강화를 반대하는 상소를 올렸다. '내 말을 듣고도 일본과 강화를 할 지경이면 먼저 이 도끼로 내 목을 치라'는 것이었다. 내용의 주된 골자는 왜와 서양은 한가지로 도적이라는 것이었다.

일본과 서양 각국 사람들이 들었다면 황당해겠지만, 저들의 사치품과 우리의 생필품이 교환되면 우리가 황폐해진다는 주장은 일리가 있었다. 그러니 왜와 강화를 하면 나라는 망한다, 즉 저들과 교역을 하면 망한다고 한 결론은 지극히 타당했다.

그러나 고종과 대신들의 입장에서는 답답하고 머리가 아팠다. 한결같이 고원한 이상론에 한결같이 요순시대를 운운하는 사람들 속에서 어떻게 난국을 돌파해 가느냐는 것이 고종의 고민이었다. 고종은 상소에 패륜한 내용이 있다는 구실로 최익현을 전라도의 흑산도로, 장호근을 전라도의 녹도로 유배 보내라 했다. 이어 왜와의 조약이 체결되었으니 이 때의 운동은 실패였다.